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存款保证金制度设计先要化解的两大难题

2020-03-03 17:42:12 分类:保险知识    

  面对保护中小银行在市场竞争和发展的市场伦理、扶持中小机构生存所产生的逆向激励两大难题,可借鉴央行处置证券公司的做法,筹集问题中小银行机构破产的存款保险(放心保)基金,建立地方政府缴纳问题中小银行存款保险基金的机制,为中小银行纳入存款保险创造条件。

  ⊙曹军新

  酝酿20年之久的存款保险制度即将破冰而出。据报,即将推出的存款保险制度,将按央行分步走的设想推进,先在央行金融稳定局内设存款保险基金,而非作为实体的公司形式管理;待到未来条件成熟时,再设立完全独立的存款保险公司。

  这个设计方案似乎又回到20年前存款保险的起点,即国务院1993年12月在《关于金融体制改革的决定》首次提出的采取存款保险基金的机制和形式。与这次央行方案不同的是,当时的思路是要研究和筹建“全国性中小金融机构的存款保险机构”。

  这次央行方案所采取全部存款性机构参保的方式,对已基本完成改革并取得成效的大型银行来说,原先对加入存款保险制度的积极性不高甚至阻力重重,近几年财务状况好转后,这些大型银行的阻力已大减。不过,大型银行对费率仍存在争议,因为他们存款基数高,即使税率比例低,缴费总额也高。而对于中小银行来说,就有可能产生“挤出”效应,可能出现大面积存款搬家,直接减少中小银行的流动性,导致银行“挤兑”风潮。由于中小银行自身发展不平衡,若缴纳保险费率高,增加成本,将直接危及他们的生存,增大破产的可能性。

  因而,这次央行方案要覆盖所有存款类金融机构,实行有限赔付和基于风险的差别费率机制,正面临保护中小银行在市场竞争和发展的市场伦理、扶持中小机构生存所产生的逆向激励两大问题。

  显然,存款保险制度一旦实施,最先受到冲击的是农信社。目前全国有5000多家农信社、200多家已改制农商银行和农合银行。从总体看,这些农村合作金融机构各项贷款余额、总资产等数据与四大国有商业银行中的农行相近,维系着农村地区的经济发展和社会稳定。但农村合作金融机构整体资本实力孱弱,风险管控能力更弱,经营状况相对较好的农信社不到总量的十分之一。因此,面对大型银行的非对称竞争,在存款保险制度下,政府要从金融市场的伦理角度,积极应对存款保险实施可能出现的情况,对这些众多的中小型银行机构应给予保护,尤其在其发展初期应加以特殊保护,而对大型银行给予一定的限制。这就涉及如何在保费率上平衡大型银行与中小银行间利益问题。

  到目前为止,我国已初步形成了中小金融机构的财权和人事权由地方政府管理、而其市场准入和业务合规性由中央政府金融监管部门监管的格局。从2004年起农村金融改革,全国大部分省份实行省级政府管理的省联社模式,部分地区逐步形成了地方政府—农合金融机构—监管部门间利益合谋的共同体。近几年,部分省份出现了全省银监系统合作金融监管部门的主要负责人以推荐或引进的方式,到辖区农合金融法人机构担任副行长或监事长的现象;省政府则向省联社选派非专业人员担任高管,掌控人事决策权。这些举措看似有助于法人治理结构的完善,而实际上成了在这种合谋机制下“内部人控制”的扩展,因为存在不良贷款阶段性迸发和严重的财务软约束问题。中小型股份制银行和城商银行也存在类似情况。面对众多的中小银行机构,少部分优良的农村信用社能承受存款保险所带来成本负担及其影响,而一些近于资不抵债的农信社需继续吸收公众存款以维持生存,若采取一视同仁的保费率,将带来高成本和经营难以为继甚至破产等问题。若对这些问题机构采取低费或暂时不缴费政策,必然产生逆向激励。尤其在当前地方政府—农合金融机构—监管部门间利益合谋的共同体下,势必大大减弱改进经营管理和增加盈利的动力,纵容地方政府干预金融;而监管部门可能会对问题机构采取不作为或推诿方式。这将进一步强化“三位一体”的利益纽带关系。如此,建立存款保险机制以增强社会对民营和小型金融机构信心的作用将大打折扣。这就提出了在建立存款保险机制的同时建立高风险农信社的退出及成本的平稳机制问题。

  针对这次央行方案所采取全部存款性机构参保方式可能面临的两大问题,笔者认为,存款保险机制仍需按“基金”思路继续完善。

  比如借鉴央行自身处置证券公司的做法,筹集问题中小银行机构破产的存款保险基金。央行2003年至2005年曾采用再贷款先行处置、后建立投资者保护基金并偿还再贷款的办法,处置问题证券公司,以降低救助成本,起到了净化资本市场的作用。在存款保险基金建立初期借鉴这种做法,既可解决存款保险基金规模相对较小的问题,也能对那些该退出市场的机构起到警示作用。但宜采取三五年倒掉一批的做法,以规范机构行为,维护银行市场秩序。

  针对大型银行由于存款基数大,即使税率比例低,缴费总额也高,对费率的争议比较大的问题,笔者认为要扩大存款保险基金来源的思路,遵循十八届三中全会所提出“划转部分国有资本充实社会保障基金”的思路,可以考虑把大型银行部分上缴利润划拨为存款保险基金,以减低中小银行或未来民营银行保费,为中小银行纳入存款保险创造条件。

  为打破“三位一体”利益合谋共同体,关键是建立地方政府缴纳问题中小银行存款保险基金的机制,不妨采取按省份地方中小法人金融机构存款规模的一定比例缴纳存款保险基金的方法,并按问题机构的破产增加缴纳比例,以此推动地方政府进一步规范管理地方金融机构的行为,促使其增强责任感,遏制住存款保险制度建立后地方政府、金融机构和监管部门等三方可能的逆向激励势头。

  (作者系金融学博士后)

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